? ? ? ?監(jiān)察制度并不是與人類文明產(chǎn)生而同步的。我國(guó)古代監(jiān)察制度形成于秦漢時(shí)期。之前尚處于萌芽狀態(tài)，且主要是輿論道德監(jiān)督，之后才有了系統(tǒng)制度化的監(jiān)察。這是因?yàn)樵谖覈?guó)古代，秦漢以后建立了統(tǒng)一的專制主義中央集權(quán)官僚制國(guó)家，為了管理地域遼闊、人口眾多的國(guó)家，就必須有代表中央在各地區(qū)、各部門實(shí)施管理的官僚，如何保持這支龐大隊(duì)伍服從中央、聽命皇帝、高效運(yùn)轉(zhuǎn)而不腐敗，就需要一套嚴(yán)密的監(jiān)察制度對(duì)官僚進(jìn)行監(jiān)督。

　　我國(guó)古代的監(jiān)察制度是圍繞中央集權(quán)與皇權(quán)專制這兩個(gè)方向發(fā)展起來(lái)的，具有幾個(gè)顯著特點(diǎn)。

　　組織獨(dú)立

　　組織獨(dú)立有很漫長(zhǎng)的過(guò)程，經(jīng)歷了形成、曲折中艱難前進(jìn)、鞏固發(fā)展、變化調(diào)整、調(diào)整完備與嚴(yán)密五個(gè)時(shí)期。

　　秦漢是形成時(shí)期。秦漢統(tǒng)一國(guó)家形成后，中央設(shè)有御史大夫主管監(jiān)察，下設(shè)御史中丞及各類御史專掌監(jiān)察。在地方上，由秦以來(lái)的御史監(jiān)郡制，逐漸過(guò)渡到漢武帝時(shí)期的刺史巡視監(jiān)察。東漢，御史大夫不再是監(jiān)察官，御史中丞掌管的御史臺(tái)成為專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)。從御史大夫到御史臺(tái)，從御史監(jiān)郡到刺史巡視，這是秦漢監(jiān)察制度在向組織獨(dú)立化、機(jī)構(gòu)化演變。特別是西漢開始，地方監(jiān)察與行政不再合署辦公，是監(jiān)察脫離行政干預(yù)的標(biāo)志。但是，這時(shí)的監(jiān)察組織仍有很強(qiáng)的依附性，職能交叉明顯。例如，西漢御史大夫府與丞相府在職能上還有重疊，東漢御史臺(tái)隸屬于少府，少府屬于皇帝的私人機(jī)構(gòu)，其依附性又十分明顯。

　　魏晉南北朝是在曲折中艱難前進(jìn)的時(shí)期。曹魏時(shí)，御史臺(tái)脫離少府成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這是我國(guó)監(jiān)察制度的一個(gè)重大變化。東晉，自漢代以來(lái)專管京師地區(qū)監(jiān)察的司隸校尉被并入御史臺(tái)，又統(tǒng)一了中央監(jiān)察權(quán)。地方上，由于刺史已轉(zhuǎn)為地方行政官，因而出現(xiàn)了行府州事、典簽（皇權(quán)委派）等新的監(jiān)察方式。這一時(shí)期皇權(quán)衰弱，門閥勢(shì)力強(qiáng)大，地方監(jiān)察制度時(shí)興時(shí)廢，運(yùn)行艱難。監(jiān)察制度在執(zhí)行力上也處于低潮時(shí)期，御史甚至淪為擺設(shè)。

　　隋唐是獨(dú)立化鞏固發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期御史臺(tái)的獨(dú)立性得到鞏固，御史臺(tái)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與分工進(jìn)一步明確、細(xì)致。唐代御史臺(tái)總管全國(guó)監(jiān)察，內(nèi)設(shè)臺(tái)院、殿院和察院。一臺(tái)三院分別管理內(nèi)部事務(wù)、監(jiān)察中央與地方百官，甚至設(shè)獄、審判。特別是對(duì)國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)“六部”的監(jiān)察加強(qiáng)，御史有權(quán)列席尚書省會(huì)議，“監(jiān)其過(guò)謬”。對(duì)州縣二級(jí)地方行政組織則采取分為“十道”監(jiān)察區(qū)為主的巡視監(jiān)察。

　　宋遼金元是繼承隋唐制度并根據(jù)時(shí)代變化調(diào)整的時(shí)期。宋代監(jiān)察最為突出的特征是臺(tái)諫合一與封駁監(jiān)察的加強(qiáng)，中央一元監(jiān)察體制完善。我國(guó)歷史上較早形成了用以約束最高皇權(quán)的諫議、諫官制度，本屬于行政體制內(nèi)部的監(jiān)督。宋代諫官獨(dú)立出來(lái)，擁有了監(jiān)察權(quán)，不僅對(duì)皇帝的言行進(jìn)行規(guī)勸，也彈劾監(jiān)察百官，而御史也擁有了諫官的言事權(quán)，臺(tái)諫合一擴(kuò)大了監(jiān)察隊(duì)伍。封駁本是魏晉以后逐漸形成的專門行政機(jī)構(gòu)，對(duì)皇帝詔書或官僚上疏中的不當(dāng)之處進(jìn)行審議，糾正其失誤的制度。宋代強(qiáng)化了這一制度，將更多的行政事務(wù)納入到封駁監(jiān)察的管轄范圍，其獨(dú)立性增強(qiáng)。宋代地方監(jiān)察采取監(jiān)司（路）與府、州、軍、監(jiān)“通判”組成的兩級(jí)多元監(jiān)察體制。

　　明清是調(diào)整、完備與嚴(yán)密時(shí)期。明代廢御史臺(tái)設(shè)都察院，為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。都察院的監(jiān)察御史有較大的獨(dú)立性，監(jiān)察中央和地方官吏。六科給事中是中央另一套監(jiān)察機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)察六部官員的行為，也合并了封駁、言諫監(jiān)察職能在其中。六科給事中與地方十三道監(jiān)察御史并稱為“科道”，這是明代監(jiān)察制度的特色。清代基本沿襲明代，只是雍正將六科并入都察院，臺(tái)省合一，六科失去了對(duì)皇權(quán)及其代表軍機(jī)處的監(jiān)察。

　　法規(guī)完善

　　秦漢以后，監(jiān)察法規(guī)逐漸完善，監(jiān)察從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期君主的“術(shù)”中獨(dú)立出來(lái)。所謂監(jiān)察法規(guī)，是對(duì)監(jiān)察權(quán)力與職責(zé)的管理規(guī)定。從西漢初年《監(jiān)御史九條》到中期的《六條問(wèn)事》，曹魏的《察吏六條》，兩晉的《察長(zhǎng)吏八條》《五條律察郡》《察二千石長(zhǎng)吏四條》，北朝的《六條詔書》《詔制九條》，隋唐的《譴八使巡省風(fēng)俗詔》《譴使巡省天下詔》《巡察六條》《風(fēng)俗廉察四十八條》，宋朝的《御史臺(tái)儀則》《崇寧重修御史臺(tái)令》《重修淳熙類編御史彈奏格》《訓(xùn)飭百司詔》《監(jiān)司互察詔》等，元朝的《設(shè)立憲臺(tái)格例》《察司體察等例》《行臺(tái)體察等例》《風(fēng)憲宏綱》等，明朝的《憲綱》，清朝的《欽定臺(tái)規(guī)》和《都察院則例》，我國(guó)歷史上的監(jiān)察法規(guī)傳承延續(xù)，基本沒有中斷，使歷代監(jiān)察有章可循。

　　權(quán)力制衡

　　監(jiān)察設(shè)置的根本目的是對(duì)權(quán)力的制衡，防止權(quán)力濫用和腐敗。中國(guó)歷史上監(jiān)察制衡主要表現(xiàn)在四方面：

　　監(jiān)察官對(duì)行政官權(quán)力的制衡。如秦漢的御史大夫，“位次丞相”“上下相監(jiān)臨”，意在制衡丞相的權(quán)力。唐朝察院的“六察官”對(duì)六部的監(jiān)察，是對(duì)最高行政機(jī)構(gòu)官員權(quán)力的制衡。明清的都察院以及“六科”性質(zhì)也是如此。這種監(jiān)察使王朝行政官在權(quán)力行使時(shí)，始終受到來(lái)自監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)視。

　　中央對(duì)地方的權(quán)力制衡。秦漢的監(jiān)郡御史、刺史，唐朝的“黜陟使”，明清的巡按御史、按察司，都是中央對(duì)地方的權(quán)力制衡，保持中央的權(quán)威。

　　皇權(quán)對(duì)官僚權(quán)力的制衡。監(jiān)察制度從起源開始，就打上了皇權(quán)的烙印。漢代設(shè)司隸校尉以及東漢御史臺(tái)隸屬少府，南朝的典簽，明朝的錦衣衛(wèi)、東廠、西廠的設(shè)立，清朝將六科給事中并入都察院，都是皇權(quán)強(qiáng)化自身對(duì)官僚監(jiān)控的產(chǎn)物。

　　監(jiān)察官之間權(quán)力的相互制衡。秦漢的御史與司隸校尉、丞相司直并存，西晉御史中丞與司隸校尉并存，南朝典簽與刺史并存，宋代多元的地方分級(jí)監(jiān)察體制，明代按察司與御史巡按并存等，是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互不統(tǒng)屬，相互制約的反映。

　　指向明確

　　漢惠帝時(shí)的《監(jiān)御史九條》規(guī)定了對(duì)有訟者、盜賊者、偽鑄錢者、吏不廉者等九種情況的監(jiān)察。漢武帝《六條問(wèn)事》，規(guī)定了對(duì)強(qiáng)宗豪右、二千石種種不法行為六種情況的監(jiān)察。曹魏《察吏六條》，規(guī)定了對(duì)民疾苦冤、墨綬以上官吏的政績(jī)、民有特別品行德才者等六種情況的監(jiān)察。西晉《察長(zhǎng)吏八條》《五條律察郡》《察二千石長(zhǎng)吏四條》，規(guī)定了對(duì)官吏在官公廉、不飾名譽(yù)以及貪污受賄者的雙方面考察、監(jiān)察。北朝的《六條詔書》和《詔制九條》，規(guī)定了對(duì)官吏行政能力，社會(huì)風(fēng)化的監(jiān)察，特別是將薦舉人才、教化、恤民納入了監(jiān)察。唐朝《遣使巡省天下詔》，規(guī)定了問(wèn)民疾苦、政刑苛弊、宣揚(yáng)風(fēng)化、薦拔人才等監(jiān)察內(nèi)容。

　　這些都說(shuō)明，我國(guó)歷史上的監(jiān)察內(nèi)容，雖伴隨時(shí)代不同而不同，但一般都有明確的指向性，而且揚(yáng)善懲惡并舉。

　　選用慎重

　　我國(guó)歷史上的監(jiān)察官是從史官中演化出來(lái)的，先天具備史官秉筆直書的稟賦。對(duì)監(jiān)察官的選用既有“剛毅守節(jié)”“忠直亮節(jié)”等道德素質(zhì)要求，也有關(guān)于基層經(jīng)歷、專業(yè)能力、任職回避的要求。

　　值得一說(shuō)的是我國(guó)歷史一些時(shí)期對(duì)監(jiān)察官很尊重，如東漢將御史中丞與司隸校尉、尚書令設(shè)專席而坐，被稱為“三獨(dú)坐”。唐代認(rèn)為御史關(guān)系到“政之理亂”，君主要善于保護(hù)御史。這些做法和思想都很值得稱贊。（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歷史研究所所長(zhǎng)、研究員 卜憲群）