? ? ? ?監(jiān)察制度并不是與人類文明產(chǎn)生而同步的。我國古代監(jiān)察制度形成于秦漢時期。之前尚處于萌芽狀態(tài)，且主要是輿論道德監(jiān)督，之后才有了系統(tǒng)制度化的監(jiān)察。這是因為在我國古代，秦漢以后建立了統(tǒng)一的專制主義中央集權(quán)官僚制國家，為了管理地域遼闊、人口眾多的國家，就必須有代表中央在各地區(qū)、各部門實施管理的官僚，如何保持這支龐大隊伍服從中央、聽命皇帝、高效運轉(zhuǎn)而不腐敗，就需要一套嚴密的監(jiān)察制度對官僚進行監(jiān)督。

　　我國古代的監(jiān)察制度是圍繞中央集權(quán)與皇權(quán)專制這兩個方向發(fā)展起來的，具有幾個顯著特點。

　　組織獨立

　　組織獨立有很漫長的過程，經(jīng)歷了形成、曲折中艱難前進、鞏固發(fā)展、變化調(diào)整、調(diào)整完備與嚴密五個時期。

　　秦漢是形成時期。秦漢統(tǒng)一國家形成后，中央設(shè)有御史大夫主管監(jiān)察，下設(shè)御史中丞及各類御史專掌監(jiān)察。在地方上，由秦以來的御史監(jiān)郡制，逐漸過渡到漢武帝時期的刺史巡視監(jiān)察。東漢，御史大夫不再是監(jiān)察官，御史中丞掌管的御史臺成為專門監(jiān)察機構(gòu)。從御史大夫到御史臺，從御史監(jiān)郡到刺史巡視，這是秦漢監(jiān)察制度在向組織獨立化、機構(gòu)化演變。特別是西漢開始，地方監(jiān)察與行政不再合署辦公，是監(jiān)察脫離行政干預的標志。但是，這時的監(jiān)察組織仍有很強的依附性，職能交叉明顯。例如，西漢御史大夫府與丞相府在職能上還有重疊，東漢御史臺隸屬于少府，少府屬于皇帝的私人機構(gòu)，其依附性又十分明顯。

　　魏晉南北朝是在曲折中艱難前進的時期。曹魏時，御史臺脫離少府成為獨立的監(jiān)察機構(gòu)，這是我國監(jiān)察制度的一個重大變化。東晉，自漢代以來專管京師地區(qū)監(jiān)察的司隸校尉被并入御史臺，又統(tǒng)一了中央監(jiān)察權(quán)。地方上，由于刺史已轉(zhuǎn)為地方行政官，因而出現(xiàn)了行府州事、典簽（皇權(quán)委派）等新的監(jiān)察方式。這一時期皇權(quán)衰弱，門閥勢力強大，地方監(jiān)察制度時興時廢，運行艱難。監(jiān)察制度在執(zhí)行力上也處于低潮時期，御史甚至淪為擺設(shè)。

　　隋唐是獨立化鞏固發(fā)展時期。這一時期御史臺的獨立性得到鞏固，御史臺內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與分工進一步明確、細致。唐代御史臺總管全國監(jiān)察，內(nèi)設(shè)臺院、殿院和察院。一臺三院分別管理內(nèi)部事務(wù)、監(jiān)察中央與地方百官，甚至設(shè)獄、審判。特別是對國家最高行政機關(guān)“六部”的監(jiān)察加強，御史有權(quán)列席尚書省會議，“監(jiān)其過謬”。對州縣二級地方行政組織則采取分為“十道”監(jiān)察區(qū)為主的巡視監(jiān)察。

　　宋遼金元是繼承隋唐制度并根據(jù)時代變化調(diào)整的時期。宋代監(jiān)察最為突出的特征是臺諫合一與封駁監(jiān)察的加強，中央一元監(jiān)察體制完善。我國歷史上較早形成了用以約束最高皇權(quán)的諫議、諫官制度，本屬于行政體制內(nèi)部的監(jiān)督。宋代諫官獨立出來，擁有了監(jiān)察權(quán)，不僅對皇帝的言行進行規(guī)勸，也彈劾監(jiān)察百官，而御史也擁有了諫官的言事權(quán)，臺諫合一擴大了監(jiān)察隊伍。封駁本是魏晉以后逐漸形成的專門行政機構(gòu)，對皇帝詔書或官僚上疏中的不當之處進行審議，糾正其失誤的制度。宋代強化了這一制度，將更多的行政事務(wù)納入到封駁監(jiān)察的管轄范圍，其獨立性增強。宋代地方監(jiān)察采取監(jiān)司（路）與府、州、軍、監(jiān)“通判”組成的兩級多元監(jiān)察體制。

　　明清是調(diào)整、完備與嚴密時期。明代廢御史臺設(shè)都察院，為最高監(jiān)察機構(gòu)。都察院的監(jiān)察御史有較大的獨立性，監(jiān)察中央和地方官吏。六科給事中是中央另一套監(jiān)察機構(gòu)，專門監(jiān)察六部官員的行為，也合并了封駁、言諫監(jiān)察職能在其中。六科給事中與地方十三道監(jiān)察御史并稱為“科道”，這是明代監(jiān)察制度的特色。清代基本沿襲明代，只是雍正將六科并入都察院，臺省合一，六科失去了對皇權(quán)及其代表軍機處的監(jiān)察。

　　法規(guī)完善

　　秦漢以后，監(jiān)察法規(guī)逐漸完善，監(jiān)察從戰(zhàn)國時期君主的“術(shù)”中獨立出來。所謂監(jiān)察法規(guī)，是對監(jiān)察權(quán)力與職責的管理規(guī)定。從西漢初年《監(jiān)御史九條》到中期的《六條問事》，曹魏的《察吏六條》，兩晉的《察長吏八條》《五條律察郡》《察二千石長吏四條》，北朝的《六條詔書》《詔制九條》，隋唐的《譴八使巡省風俗詔》《譴使巡省天下詔》《巡察六條》《風俗廉察四十八條》，宋朝的《御史臺儀則》《崇寧重修御史臺令》《重修淳熙類編御史彈奏格》《訓飭百司詔》《監(jiān)司互察詔》等，元朝的《設(shè)立憲臺格例》《察司體察等例》《行臺體察等例》《風憲宏綱》等，明朝的《憲綱》，清朝的《欽定臺規(guī)》和《都察院則例》，我國歷史上的監(jiān)察法規(guī)傳承延續(xù)，基本沒有中斷，使歷代監(jiān)察有章可循。

　　權(quán)力制衡

　　監(jiān)察設(shè)置的根本目的是對權(quán)力的制衡，防止權(quán)力濫用和腐敗。中國歷史上監(jiān)察制衡主要表現(xiàn)在四方面：

　　監(jiān)察官對行政官權(quán)力的制衡。如秦漢的御史大夫，“位次丞相”“上下相監(jiān)臨”，意在制衡丞相的權(quán)力。唐朝察院的“六察官”對六部的監(jiān)察，是對最高行政機構(gòu)官員權(quán)力的制衡。明清的都察院以及“六科”性質(zhì)也是如此。這種監(jiān)察使王朝行政官在權(quán)力行使時，始終受到來自監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)視。

　　中央對地方的權(quán)力制衡。秦漢的監(jiān)郡御史、刺史，唐朝的“黜陟使”，明清的巡按御史、按察司，都是中央對地方的權(quán)力制衡，保持中央的權(quán)威。

　　皇權(quán)對官僚權(quán)力的制衡。監(jiān)察制度從起源開始，就打上了皇權(quán)的烙印。漢代設(shè)司隸校尉以及東漢御史臺隸屬少府，南朝的典簽，明朝的錦衣衛(wèi)、東廠、西廠的設(shè)立，清朝將六科給事中并入都察院，都是皇權(quán)強化自身對官僚監(jiān)控的產(chǎn)物。

　　監(jiān)察官之間權(quán)力的相互制衡。秦漢的御史與司隸校尉、丞相司直并存，西晉御史中丞與司隸校尉并存，南朝典簽與刺史并存，宋代多元的地方分級監(jiān)察體制，明代按察司與御史巡按并存等，是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互不統(tǒng)屬，相互制約的反映。

　　指向明確

　　漢惠帝時的《監(jiān)御史九條》規(guī)定了對有訟者、盜賊者、偽鑄錢者、吏不廉者等九種情況的監(jiān)察。漢武帝《六條問事》，規(guī)定了對強宗豪右、二千石種種不法行為六種情況的監(jiān)察。曹魏《察吏六條》，規(guī)定了對民疾苦冤、墨綬以上官吏的政績、民有特別品行德才者等六種情況的監(jiān)察。西晉《察長吏八條》《五條律察郡》《察二千石長吏四條》，規(guī)定了對官吏在官公廉、不飾名譽以及貪污受賄者的雙方面考察、監(jiān)察。北朝的《六條詔書》和《詔制九條》，規(guī)定了對官吏行政能力，社會風化的監(jiān)察，特別是將薦舉人才、教化、恤民納入了監(jiān)察。唐朝《遣使巡省天下詔》，規(guī)定了問民疾苦、政刑苛弊、宣揚風化、薦拔人才等監(jiān)察內(nèi)容。

　　這些都說明，我國歷史上的監(jiān)察內(nèi)容，雖伴隨時代不同而不同，但一般都有明確的指向性，而且揚善懲惡并舉。

　　選用慎重

　　我國歷史上的監(jiān)察官是從史官中演化出來的，先天具備史官秉筆直書的稟賦。對監(jiān)察官的選用既有“剛毅守節(jié)”“忠直亮節(jié)”等道德素質(zhì)要求，也有關(guān)于基層經(jīng)歷、專業(yè)能力、任職回避的要求。

　　值得一說的是我國歷史一些時期對監(jiān)察官很尊重，如東漢將御史中丞與司隸校尉、尚書令設(shè)專席而坐，被稱為“三獨坐”。唐代認為御史關(guān)系到“政之理亂”，君主要善于保護御史。這些做法和思想都很值得稱贊。（中國社會科學院歷史研究所所長、研究員 卜憲群）